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    【五一特刊】當我談倫敦馬拉松時 我談些PPP(下)

    分類:環聯生態 > 專家專欄    發布時間:2017年5月2日 15:33    作者:肖光睿    文章來源:

    PPP知乎征集2016年新年寄語時,我曾經寫下了這樣一段話:

    “馬拉松的前半程,常要壓著配速,后程才不會“撞墻”。新一輪PPP已經啟程,同樣切忌一哄而上。盡管頂層設計者緊鑼密鼓,項目實踐人披星戴月,但太多的細節仍需完善:公共服務的定價機制、合作雙方的爭端解決、貨真價實的物有所值、客觀全面的信息公開、靈活多樣的金融工具…如馬拉松,任重而道遠。從20年前支持中國第一個水務BOT項目成都自來水六廠,到近年來累計數百萬美元技術援助幫助完善PPP的法律政策框架和提升政府官員的觀念能力,亞行一直陪伴在路上。展望新一年,已經出發,當風雨無阻,對供給改革多一點智慧與耐心,對法律契約多幾分堅守和敬畏,注意姿勢,調整呼吸,慢一點,堅持住,才能夠跑得更遠?!?/span>

    馬拉松,大概是最需要體現可持續的一個項目。由于平時的長距離練習不夠,通常我的半程成績明顯好過我的全程成績,常常在后半程出現“撞墻”現象:香港馬拉松在32公里處,重慶馬拉松在28公里處,以及最近的成都馬拉松39公里處,都出現了明顯的掉速。然而,沒有想到前半程感覺尚好的倫敦馬拉松,狀況來得更早了一些。


    12:29:53:在起跑2小時22分37秒后,我看到了25公里標志牌。


    此時我已顧不上欣賞金絲雀碼頭的高樓和泰晤士河邊的美景,左腳腳底開始出現疼痛。和以往足底筋膜炎的那種痛一模一樣,只不過以往發生在賽后,而這次卻出現在賽中。自信忍耐力還是不錯的,我努力想去忽略,但那種感覺卻愈發的強烈,不由自主的降低了速度,目送著洛杉磯來的中國姑娘奔著400目標而去,沒問姓名、不記號碼、更沒加微信,結果可能讓上集打賞的看官多少有些失望了。凡事都講實力,做PPP項目如此,馬拉松賽道上更如此,實力不夠,妹子是真心追不上的。


    繼續沿著泰晤士河北岸向老的倫敦金融城City of London前進,路線和前面提到的Crossrail伊麗莎白線基本重合。該項目在上世紀70年代時就有計劃,但直到2008年才最終獲得英國國家政府法令批準。



    英國有較為成熟的投資效益評估體系,在公共投資之前,會對該項基礎設施的成本和效益進行估算和評估,考核效益成本比,不僅僅包括項目本身未來的經濟收益,也會將社會、環境效益進行量化,來幫助做出是否值得投資的決策。


    Crossrail伊麗莎白線的效益主要來自交通時間的節約和擁堵的減輕,以及事故減少、碳排放減少、空氣質量改善、噪音降低等。英國國家交通部和倫敦交通局分別對交通的時間價值有參考值,通過比較也可以看出倫敦交通局給出的時間價值比英國全國的時間價值更高,體現了倫敦更高的收入水平和時間成本。



    英國交通部對效益成本比(BCR-Benefit Cost Ratio)所反映的物有所值(VfM)給出了定性的導則,幫助地方政府做出投資決策??梢钥闯鯟rossrail處于中到高VfM的范圍。


    對于大型交通基礎設施的效益評估也會加入宏觀經濟效益(wider economic benefits),對周圍地區發展的帶動效益包括進來,比如更高的集聚性和可達性帶來的額外就業機會、GDP、稅收效益。當把宏觀經濟效益包括進成本效益評估之后,Crossrail的效益成本比會有所提高。


    2015年,我國也推出了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》和《PPP物有所值評價指引(試行)》,作為我國PPP模式兩個基礎評價指引,對PPP模式在我國的完善和發展起到了至關重要的作用。然而,物有所值評估受制于基礎數據的缺乏,對公共部門比較值(PSC)的定量測算存在較大的難度,定性評估主觀性較強,敏感度不夠,目前在實踐中不同程度的存在流于形式的現象。


    與PSC比較的VFM定量測算在英國也一直存在爭議,在本文上篇提到的英國PPP政策自2011年來包括PF2推出的一系列改革,就對物有所值評價機制進行了重大修改,刪除了定量分析部分。但該修改并不意味著英國放棄了物有所值評價,相反,將待修訂后重新頒布具體的評估細則。同時,對于項目的前期評估,英國提出了“上天入地”的改進措施:一方面, 賦予首相辦公室大項目局( Major Project Agency)審批權,對大型且復雜PPP 項目的提高評估門檻。由行業部委、財政部和首相辦公室共同制定Top40大項目清單,并對其清單上的項目進行聯合評估;另一方面,鼓勵行業部門參與并制定更適合各行業的具體評估方法。Crossrail伊麗莎白線項目中采用的方法就是英國交通部門2013年制定的Value for Money Assessment: Advice Note for Local Transport Decision Makers (物有所值評估:對地方交通決策建議),其中要求不僅是PPP項目,但凡涉及公共支出的項目,都要求做物有所值評估,同時也提出了用效益成本比BCR來進行物有所值評估的方法。


    亞太經合組織在對英國PPP的一份評估報告里指出:“The PSC value for money test was never meant to be a ‘pass or fail’ test, it was meant to be an element in a careful case that the line department should build in order to choose the appropriate procurement strategy. PSC物有所值評估從來都不是一個“過與不過”的測試,而應是由行業部門為了選擇合適的采購(交付)方式而制定的嚴謹的項目實施方案的要素?!?/span>


    可見,物有所值是PPP項目的核心原則,應貫穿在PPP項目實施的全過程動態管理中,根據項目關鍵要素的變化不斷測算、評估和調整,特別是項目采購和融資交割后,談判簽約的實際情況往往與項目準備時發生變化,應對基于可研報告和項目實施方案所做的物有所值評估進行核算,同時在項目實施期和結束后的每個重大變化節點,都應開展相應的評估工作。英國在PPP項目全過程審查評估中就明確了評估的五個關鍵關口(Gate)。


    關口0:在項目建議書提出前,進行規劃評估,確保該項目符合相關規劃;

    關口1:編制PPP項目規劃實施方案(SOBC: Strategic Outline Business Case),關注項目的可行性研究;

    關口2:編制PPP項目初步實施方案(OBC:Outline Business Case),開展物有所值評估,確定項目的采購交付方式;

    關口3:在采購完成之后,根據項目采購的結果修改形成完整的PPP項目實施方案(FBC:Full Business Case),最終評估該項投資決策。物有所值評估應在此處復核;

    關口4:項目完工交付使用評估;

    關口5:在項目穩定運營期間和期末,對項目的效益進行評估。


    去年在南京舉辦的我國首屆PPP青年學者論壇就曾探討過:PPP項目全生命周期過程中,VFM值是不斷變化的,且可能存在負值。以亞行支持的我國第一個水務類BOT項目成都市第六自來水廠B廠為例,該廠建成后,恰逢成都市用水量大幅下降,成都自來水公司只能讓生產能力為23萬立方米/日的二廠和15萬立方米/日的五廠基本停產,其所收水費的2/3都用以支付六B廠凈水采購費用,導致六B廠投產后的第一年,成都自來水公司就由盈利突然轉為虧損1.5億元。通過初步測算,其實際VFM值雖然不至于降為負值,但與招投標階段的測算值存在明顯差異。(參見《PPP是什么鬼,且看學術界的“研究僧們”都說了啥?》


    因此,作為PPP模式的精髓,物有所值評估絕不只是PPP項目決策的依據,更應是全過程項目管理的目標。 中國PPP學術界的“研究僧們”還是很有前瞻性的,如果你今年還想聽他們說些啥,趕快點擊報名【第二屆中國PPP青年學者高峰論壇】吧。


    說了這么多篇幅PPP而沒談馬拉松,是因為不忍心回首,此時的腳痛已經讓剩余的比賽很難再被享受。25公里后,我的配速降到了6分甚至7分以后。


    13:04:59:我跑到了30公里處,最近的5公里耗時超過35分鐘,但這還只是艱難的開始。


    看到路邊有個醫療站,我停下來求助,這還是這么多次比賽以來第一次求助賽會的醫療服務。心想反正沒了成績目標,不如體驗一下大滿貫賽事的服務。我主動坐地上脫下鞋,示意給我腳底噴運動噴劑。醫療人員和志愿者很熱情,馬上上來詢問情況,并給我拉伸按摩,給足底噴霧。但我不明白,為啥給我噴的感覺是熱的呢,這個時候不應該是噴涼的才對嗎?我顧不上跟他們嘮叨和看外文的噴霧劑瓶子上寫的啥。說了聲“thank you”,就繼續向前了。


    按摩后確實舒緩不少,但沒跑幾步就疼痛依舊,我暗自嘀咕:服務很好,看上去也很專業,但不管用啊。如同有些國際經驗,可以學習,但照搬未必管用。


    PPP模式可能使項目更加物有所值,公共預算支出更有效率,但單純依靠政府付費,財政可承受能力終歸是有上限的。因此,如何挖掘項目本身的商業潛力和拓展公共支出的來源就顯得尤為重要。大型基礎設施項目往往具有外部性,可以采用適當的方法將其外部效益內在化,來反哺項目本身。橫穿倫敦108公里的伊麗莎白線的總建設預算達148億英鎊,計劃通過稅收增量融資和開發基礎設施費的模式來將地鐵帶動的土地和物業價值升值反饋給軌道項目。一方面,在未來24-30年內,對該軌道項目收益的價值5.5萬英鎊以上的商業物業額外征收2%的商業物業稅(BRS-Business Rate Supplement),如下圖所示。


    另一方面,對新建的房地產項目征收社區基建費(CIL-Community Infrastructure Levy),涉及的社區基礎設施費征收范圍如下圖所示,分為3檔稅率,分別為£50/平方米、£35/平方米、£20/平方米。





    英國一些常見的彌補公共支出不足的方法如下。另外,補充一個,香港地鐵中標這條伊麗莎白線的運營,期限8年。


    英國一些常見的彌補公共支出不足的方法如下。另外,補充一個,香港地鐵中標這條伊麗莎白線的運營,期限8年。

    30公里后,我不得已開始了跑走結合,實在疼痛難忍,就停下來走一段。我知道,一直走,就很難再跑起來了,于是咬咬牙,堅持盡可能慢跑。


    13:47:02:耗時3小時39分47秒,艱難的抵達了35公里。


    臨近終點,兩邊的觀眾似乎更多了。全程100分貝以上的加油聲已經讓我麻木,但注意到我痛苦的表情,兩邊不斷有人對我大聲喊:“You have done a great job!!!”英國民眾對體育的熱情和對體育精神的禮贊還是很讓我鼓舞和感動。除開倫敦幾個大城市,英倫三島上布滿了各式各樣的小鎮,其中很多都有長久的體育傳統。


    比如,在劍橋附近有個叫Newmarket的小鎮,擁有2家賽場、2500多匹賽馬、2800英畝專用馴馬場、 50英里長草地跑道(gallop)、17英里長人工跑道、65家種馬場包括國家育馬場(The National Stud)和謝赫?默罕默德酋長的育馬帝國—達拉姆莊園育馬場(Dalham Hall Stud)、1家賽馬學校、1家賽馬博物館和1家動物醫院。Newmarket有8500個工作崗位直接和間接與賽馬行業相關,每年有2.05億英鎊的經濟貢獻,吸引34萬觀眾訪問,形成育馬、馴馬、賽馬和賭馬一系列的產業。


    倫敦泰晤士河畔亨利小鎮,位于牛津東南方,有賽艇河流博物館和賽艇leander俱樂部。1829年,久負盛名的牛津劍橋對抗賽在這里舉行。10年后,成立了亨利皇家賽艇協會,并于1908年、1948年兩度承辦奧運會賽艇比賽。小鎮的Leander俱樂部在賽艇運動上有著驕人的成就。據不完全統計,Leander俱樂部的會員所贏得的奧運會獎牌數超過了世界上其他任何一個單一運動種類的俱樂部。1998年,地處風景優美的泰晤士河畔的河流與賽艇博物館開館時,英國女王伊麗莎白二世親臨現場剪彩。博物館和國際賽艇比賽每年接待數十萬游客,也使得這里房價居高不下。


    這樣的英國小鎮還很多,都把自然風貌和文化傳統與產業完美的結合。賽前和英國的朋友交流得知,隨之近年特色小鎮在中國的興起,赴英學習考察特色小鎮規劃建設和產業導入經驗的中國地方政府和企業明顯增多,從去年起他們已經接待了數十個來自中國的考察團。如果你也有類似的需求,可以和PPP知乎的運營團隊聯系。


    14:30:02:距離出發已經4小時22分47秒,終于,終于,40公里?。?!


    看到了大笨鐘,終于看到了希望,終點已經不遠了。哪怕是疼得閉上眼,也要在大笨鐘腳下綻開笑容。另外兩位完全不認識,純粹是拍照臨時組合,中國人在此時是一家。據賽后統計,今年的倫敦馬拉松45401人中,共有中國籍選手202人,比2016年的167人增加了26%。


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    馬拉松國際賽場上越來越多的出現了中國選手的身影,而全球PPP項目競標中同樣也越來越多的看到中國企業,不只在發展中國家,也包括英國這樣競爭激烈的成熟的PPP市場。



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    去年10月,就在倫敦市長宣布批準東倫敦多座跨越泰晤士河的橋梁隧道方案之際,上海隧道工程股份公司和Equitix公司組成的聯合體正式宣布參與競標其中的Silvertown隧道PPP項目,該隧道將連接泰晤士河兩岸的阿森納主場O2體育館和東倫敦碼頭區。除了中國公司參與的聯合體外,其他7家基本匯聚了基礎設施投資領域全球的頂尖公司,包括澳大利亞的麥格里(Macquarie)、瑞典的斯堪斯卡(Skanska)、西班牙的ACS,法國的布依格(Bouygues)等。這可能是中國企業出征英國PPP市場的第一個項目,跟國際巨頭們直接交手,盡管最后遺憾未能進入短名單,但中國企業參與發達國家PPP市場極具標桿意義,這樣的經驗也彌足珍貴。



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    正如上海隧道工程股份城建國際公司總經理周雋在投標方案申報時講:"英國是現代盾構法修隧道的鼻祖也是PPP模式的發源地,作為來自中國的新進一代,上海隧道股份向英國工程界的前輩致敬,希望以我們中國建造的Silvertown隧道為London 市民交出一份滿意的答卷?!弊鹬貒H經驗,又充滿自信,這是在一帶一路戰略召喚下越來越多走出國門的中國企業應有的豪邁和氣度。


    14:47:56:用時4小時40分51秒,我抵達了終點。


    最后幾十米,我停了下來,竟然突然不忍心跑完這我已經望穿秋水的最后幾十米。我把雙手舉過頭頂,一邊鼓掌,一邊走過了終點線。為兩邊熱情的觀眾鼓掌,也為自己一路的堅持鼓掌。



    英國一些常見的彌補公共支出不足的方法如下。另外,補充一個,香港地鐵中標這條伊麗莎白線的運營,期限8年。

    開心的拿到我的第二塊大滿貫獎牌,盡管成績比去年柏林慢了將近1個小時,但能堅持完成比賽,已心滿意足。


    我的倫敦馬拉松完成了。但經過快速起步的中國PPP,才剛進入攻堅克難期,如何不撞墻、不掉速,需要勇氣、毅力,和智慧。

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