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    【五一特刊】當我談倫敦馬拉松時 我談些PPP(上)

    分類:環聯生態 > 專家專欄    發布時間:2017年5月2日 15:15    作者:肖光睿    文章來源:

    來源:肖光睿  PPP知乎

    熟悉的朋友都知道,我的微信朋友圈里只有兩個關鍵詞:跑步和PPP。長此久往,不是遭PPP從業的朋友厭煩,就是被跑步的朋友屏蔽,那些對兩者都不好的,大概早就把我拉黑了。 

    盡管每次馬拉松賽后都想把42公里中翻江倒海的思緒記錄下來,但總因為寫不出驚世駭俗的文字而屢屢作罷,直到有一天讀到春上村樹的《當我談跑步時我談些什么》。

    對于剛剛結束的倫敦馬拉松,還是有太多想說的話,不僅僅因為這是個曾經工作和生活過的城市,也因為這個小島國是PPP的發源地,終于可以二者兼顧,當談倫敦馬拉松時談些PPP。這篇文章風格與PPP知乎平日套路大相徑庭,權當假日里的一個消遣。

    世界馬拉松大滿貫是世界頂級馬拉松巡回賽,包含波士頓馬拉松、倫敦馬拉松、柏林馬拉松、芝加哥馬拉松、紐約馬拉松和東京馬拉松,眾多馬拉松選手都以能夠完成大滿貫賽事為榮。北京馬拉松一直希望躋身第七大賽事,但目前從硬件到軟件都還有不小的差距。而隨著近年馬拉松熱潮在國內的興起,國際賽場上也越來越多的出現了中國跑者的身影,也將本來就一票難求的大滿貫賽事名額抽簽中簽率一再拉低。倫敦馬拉松創立于1981年,最大的特色是以慈善為主題,大部分參賽名額都是通過幫慈善組織募捐獲得,迄今已募集超過7億英鎊的慈善資金。


    幾乎在倫敦馬拉松創立的同一時期,PPP模式在英國產生了萌芽,經過多年探索之后,在1992年正式誕生了私人融資計劃PFI (Private Finance Initiative)。1997年,工黨政府上臺后全面繼承了保守黨政府的PFI 政策,并建立了專門制定與管理PPP 政策的政府機構,包括成立了以財政部PPP 處( PFI Taskforce,后更名為PPP Unit) 為首的政策制定與決策單位、以英國合作伙伴關系公司( Partnerships UK,簡稱PUK) 為中心的政策執行與推廣部門、以政府商務部為主導的政策實施指導部門以及推廣地方政府PPP 模式和項目的指導部門“地方伙伴關系”協會( Local Partnerships) ,基本建成PPP 的管理構架,同時,就具體PPP 決策程序和實施流程頒布了一系列規范的可操作性文件,使得相關政策標準化、實踐操作細則程序化和規范化。 2011年,英國保守黨與自民黨聯合政府上臺后,聯合政府又對工黨執政時期所推行的PPP 政策和項目進行了評估與反思 。針對過去因英國政府對PPP 項目監管不嚴、合同設計不合理而出現的公共資金浪費問題,英國首相辦公室提出了效率改善與成本節約的計劃,進而對PPP 項目的合同和項目執行情況進行了整改。英國財政部撤消了財政部PPP 處,轉而設置英國基礎設施局(Infrastructure UK,IUK) 統一負責PPP 的政策推行,并推出了“第二代私人融資計劃” ( Private Finance 2,PF2 ) 。(參見《英國政府與社會資本合作PPP項目的決策體系研究》



    第一次參加倫敦馬拉松,對用腳步丈量泰晤士河兩岸眾多熟悉的地標充滿了期待。這個季節倫敦的溫度依然很低,倫馬定于10點鐘起跑,這樣的開賽時間是我目前經歷過最晚的比賽了。4月23日早上,出門并不順利,公交車不收現金買票只好裝傻乘了霸王車,由于公交車改道不知該到哪一站下車問路邂逅了也去跑馬的中國女留學生等情節此處略去不表后,我抵達了起點格林尼治公園。和一直微信聯系的幾個中國跑友接上了頭,又在存包處遇到更多中國來的參賽者,大家拉著五星紅旗照了張合影就隨著人流去往起點。倫敦馬拉松的起點段分流成了三條線,精英選手和海外選手同被分到藍色起點,相較本土選手出發的Red Start, Blue Start處的排隊人群并不算特別擁擠。



    10點鐘準時發槍,我們隨著人流向起點線前進。

    “你也可以脫了?!笨粗犖橹胁粩嘤腥嗣撓卤E耐庖孪蚵愤吶尤?,我邊走邊調侃身邊比我大10歲的來自海南的老廖。

    “不急, 去年芝加哥就是脫早了?!崩纤緳C顯然有自己的節奏。


    我這次賽前的準備并不充分,所以沒有給自己設定任何PB(personal best個人最好成績)的目標。我們幾個約好了按照4小時完賽的目標一起跑,但后來真正一開跑就散了。馬拉松是一項典型的既要隨大流,又必須保持自己節奏有定力的運動。每個人有最適合自己的配速,很難42公里全程跟隨別人的腳步。我很明智,從一開始就堅定的沒有跟隨瘋狂的英國人去追逐那10個肯尼亞人。



    10:07:16:槍響后7分鐘,我邁過了起點線,我的倫敦馬拉松開始了。

    馬拉松全程目標4小時對應的平均配速是5分37秒。前幾公里跑不開,但還好整體速度并不慢,前三公里隨著人潮基本保持著每公里5分40秒的配速,隨后幾個長下坡把配速提到了5分30秒以內,第5公里甚至跑出了5分09秒。一跑起來,就飛一樣的壓不住,像極了PPP在中國的發展。


    都說PPP模式發源于英國,截止2016年3月31日,英國用了大約20幾年的時間總共有716個PPP項目,總計金額594億英鎊(約5000億人民幣)。


    而中國自2014年以來,根據PPP知乎和龍元明城的市場成交月報數據,截止2017年3月31日,大約3年的時間成交項目總數就達到了2579個,累計金額達到了4.17萬億元,并呈現了明顯的逐年加速態勢(參見《2017年3月全國PPP項目市場動態》)。



    倫敦馬拉松跑道兩邊站滿了熱情的倫敦市民,歡呼,尖叫和口哨,巨大的聲浪讓我也隨之興奮,逐漸進入了狀態。整個城市像過節一樣的熱鬧是我跑過的多個國內城市無法比擬的,大概這也是能夠成為大滿貫賽事的一個重要原因


    11:03:09:用時55分54秒,輕松的完成了第一個10公里,我吃下了第一個能量膠。

    夾道歡呼的熱烈氛圍得益于倫敦不寬的街道,加上工作日征收的擁堵費,倫敦平日里大量的交通被推到了長達188公里的環城高速M25上,而M25改造的DBFO項目是英國迄今為止金額最大的PPP項目。


    M25初建于80年代,設計運量為每天8.8萬輛車,僅有雙向六車道,而90年代便突破了每日20萬輛車的車流量,相當于英國全國高速道路車流總量的15%,擁堵嚴重。從90年代起,高速公路局(Highways Agency)便陸陸續續進行了多個拓寬計劃,特別是2005年倫敦獲得2012年奧運會舉辦權后,啟動了英國最大的一個公路DBFO項目,合同價值62億英鎊,涉及2009到2012年3年建設期(60公里路段拓寬為單向四車道、1.25公里長的兩車道隧道翻修、45公里路段拓寬并轉化為智能公路、Dartford交叉口收費廣場的拆除),和總共30年的全路段運營。彼時我所在的咨詢公司作為聯合體成員參與該項目的競標,大概是我實際接觸PPP項目的開始。


    在英國這樣競爭相對充分的市場,大型PPP項目鮮見單一的投資人,基本上是多家公司整合各種資源的聯合體,M25改造項目最終也是由包括投資、設計、施工和運營維護的四家公司組成的聯合體Connect Plus勝出。各家公司通過項目公司中股權設置明確各自在項目中的風險和收益的分配,承擔聯帶責任。聯想到國內PPP市場上由金融機構中標武漢地鐵8號線引發的關于社會資本適格性的討論,國際上更關注社會資本作為牽頭人的項目整體開發和資源整合能力,以及聯合體各組成方和各分包商組合的整體專業能力,即把社會資本或其聯合體是否具備應對項目全生命周期內各階段風險的能力,或者社會資本聯合體的組成結構是否能夠彌補和優化應對風險的能力,作為判別社會資本適格性的核心要素(參見《怎樣才是合格的社會資本》)。因此,關注的焦點并非單一評判金融機構或者其他類型的社會資本本身是否能夠做為社會資本,而應把資金實力(融資能力)以及基于資金實力而衍生出來的風險承受能力和風險承受意愿,作為當前我國PPP項目社會資本適格性的核心標準(參見《論PPP項目中的社會資本適格性問題》)。


    PPP在中國并非是全新的概念,收費高速公路BOT項目實際上已經有了多年的實踐。如果探究2014年后這輪PPP的發展和過去推行的BOT模式的區別,最本質的變化是,將完全靠使用者付費的模式,擴展了政府付費和可行性缺口付費的模式,使得公益性項目和經濟性項目一樣具備了現金流收益的可能,從而理論上具備了在各個行業推廣PPP模式的可能性。英國的絕大部分道路包括高速公路是不收費的,于是大量公路領域的PPP項目都采用政府付費的模式,通常通過兩種方式完成:影子收費(shadow toll)和可用性支付(availability payment)。M25改造PPP項目采用的可用性支付模式,成為我國非收費道路PPP模式發展借鑒的基礎。2014年3月和4月,我分別在亞行技術援助的兩個試點城市洛陽和哈爾濱給政府官員培訓時介紹了該模式,同時亞行團隊在洛陽的市政路橋項目上做了開創性的探索。當時參與技術援助項目的濟邦咨詢公司后來幫助安慶市成功落地了我國的第一個城市道路PPP項目,洛陽也隨之落地了第二個。2015年6月,在亞行舉辦的研討會上,分別討論了安慶和洛陽的經驗,作為亞行咨詢專家的東南大學的袁競峰教授也介紹了綜合國際經驗和我國標準制定的績效標準。而那天,一個叫劉世堅的律師靜靜的坐在臺下,后來創建了一個中國PPP圈很牛的一個微信群——P3帶路群,此乃后話。安慶和洛陽項目后來被亞行技援支持的財政部PPP中心編寫的PPP示范項目案例選編一書收錄,帶動了國內一大批基于可用性支付的政府付費類項目的發展。


    可用性支付模式的推行,為原有的BT模式加上了運營"O"的環節,有助于實現項目全生命周期的績效最優。然而,在實踐中,也出現了大量走偏的現象,誤讀甚至曲解了可用性付費的含義,將其與交工驗收劃等號,再象征性加上運營期績效,出現極弱運營甚至假運營的拉長版BT項目。因此,必須澄清一點,英國公路PPP項目中的“可用性”并沒有單獨區分公路交工驗收或者開放交通,而指的是PPP項目約定的合同周期內包括公路設施和通行狀況在內的服務的可用性,即可用性付費一定關聯運營期績效。下表是M25項目的可用性付費指標,政府按照PPP合同約定根據這些指標的績效考核情況定期向項目公司支付。(參見《英國公路基礎設施運用PPP模式的做法及經驗》


    支付機制要素

    獎勵因素

    績效達標或不達標后果

    車道可用性

    及時對道路進行維護保養、避免延誤。

    如果由于車道關閉、縮窄、臨時限速導致交通量下降,將對聯合體進行罰款。本項為最重要的績效評估要素。

    道路條件

    保持道路安全、可用的條件。

    若未達到將進行罰款。

    線路績效

    縮短交通時間、提高交通線路效率。

    根據實際績效進行獎勵或罰款。

    安全績效

    降低嚴重受傷或死亡事故數。

    根據實際績效進行獎勵或罰款。

    突發事件管理:

    ·       特殊情況

    ·       關鍵事故

    保持道路運行、避免擁堵。

    ·       若由于未留出可用通道而造成使用者不便,對聯合體進行罰款;

    ·       根據是否在2小時目標時間內重新開放道路,對聯合體進行獎勵或罰款。

    積極管理獎勵

    連續性改善。

    若積極地與高速交通局配合實現項目目標,將對聯合體進行獎勵。

    資料來源:英國國家審計局對M25PPP項目的審計報告

    當然,可用性支付模式的推行也面臨很多實際的問題:

    1. 很多領域的運營過去沒有向市場開放,真正具備運營實力的社會資本很較稀缺,短期內市場供給并不一定

    能夠完全達到實現全生命周期績效最優的目的。但只要給市場以明確和持續的機會,市場供給會很快的完善;

    2. Outputs Specification 產出說明即績效指標的制定,是此類模式的核心,根據不同行業特點和項目特征合理制定出量化清晰、正向激勵且具可操作性的績效指標并最早的兩個項目運營階段的績效指標如果我沒有記錯的話,安慶37個,洛陽90個,我的報告里綜合世行亞行英國標準和國內的養護標準設計了60個。當時我還開玩笑說,剛好在數量上拉開了差距。很難簡單說績效指標多好還是少好,都需要實踐來檢驗。@李競一 與其咬文嚼字,更有益的是密切跟蹤這幾個早期項目尤其運營階段的執行情況,這個經驗抑或是教訓對后續項目和行業都善莫大焉非易事,而且有待更多的實踐去檢驗。關于運營績效指標,安慶項目是37個,洛陽是92個,亞行報告是60個,恰好在數量上拉開了差距,現在需要密切關注這些已經進入運營期的早期項目的實際執行情況,相應的經驗亦或是教訓都將對后續項目和行業的發展善莫大焉。

    3. 可用性付費模式對政府和合同執行和績效監管能力都帶來了更高的要求,如何在實踐中協調相關各部門的管理職能,與現行的竣工驗收、審計等基本程序銜接,同時又不會過度放大社會資本的風險,還需要各個項目在實踐中摸索。近期在某論壇上和安慶市城建局領導交流時,得知安慶項目結合實際操作經驗,對績效考評的操作機制做了進一步的優化,期待有更多這樣的實際經驗總結交流。


    村上春樹在他的書里說:“Pain is inevitable. Suffering is optional. 痛苦不可避免,磨難可以選擇?!?/span>


    PPP模式的發展也是一場馬拉松,面對實踐中不斷涌現的問題,需要用發展的眼光去看待和解決,只要不是揣著明白裝糊涂,頂著可用性付費的帽子行拉長版BT之實。


    10公里之后的賽道人多但不算擁擠,兩邊震耳欲聾的歡呼還夾帶著一些樂隊的演奏。我保持著5分30秒左右的配速,不斷的看表,注意著心率一直在158上下變化。根據我的經驗,前半程如果心率能穩定在160以下,后半程就不會太吃力。



    11:31:04:用時1小時23分49秒,完成了15公里,然后踏上著名的倫敦塔橋,跑過了泰晤士河,遠遠的看到了倫敦的新金融城金絲雀碼頭(Canary Wharf)。


    位于倫敦東部的新金融城金絲雀碼頭,是眾多金融機構總部所在地,匯聚了大量金融業務和人才,很多在英的中國留學生都夢寐以求畢業后能夠在那里謀到一個工作機會。為了縮短倫敦東西郊區和小鎮到倫敦市中心的通勤時間,將地鐵高峰期運量提高10%,倫敦正在修建一條橫貫東西、長達108公里的軌道交通項目(Crossrail),建成之后將以女王命名伊麗莎白線(Elizabeth Line)。如果伊麗莎白線可以在金絲雀碼頭設立站點,金絲雀碼頭將大大受惠于其帶來的便利,包括與希思羅機場的距離縮短至半小時、商務出行的便利、就業人口通勤的便利等等。于是,金絲雀碼頭的土地所有者和開發商金絲雀碼頭集團(Canary Wharf Group)與專門負責建設伊麗莎白線橫貫鐵路公司(Crossrail Ltd)達成協議,由金絲雀碼頭集團貢獻3.5億英鎊用于該地鐵站的建設(總造價估計5億英鎊,其中Crossrail Ltd出資定額1.5億,剩余資金和風險由金絲雀碼頭集團承擔),負責設計、建設該地鐵站,建成后移交給倫敦交通局。


    對于金絲雀碼頭來說,這樣一來,地鐵線通到了自己的地界,同時有設計自主權,可以將地鐵站和周邊商業辦公等功能更好地融合。地鐵站空間有4層在地下,同時也是水下,地上還有兩層商業,屋頂是一個空中花園。復雜的施工條件下地鐵功能與商業配套的最佳融合,如果不是經驗豐富又會綜合考慮的的開發商和咨詢機構(本項目為Arup),單純由倫敦交通局建設,是很難達到的。對于政府部門來講,由私人部門承擔了項目部分成本和超支等風險,同時又通過私人部門的有效介入實現了公共設施的利益最大化。同時,金絲雀碼頭集團也通過自主設計建造地鐵站點,最大化的提升了公共設施給金融城帶來的商業價值,同時也能有效控制項目建設期對金融城日常運營的影響。目前商業部分已經建好開放,車站部分基本完工,在進行室內裝修。


    12:05:40:耗時1小時58分25秒,我跨過了半程計時毯。感覺狀態還不錯,吃下了第二個能量膠,對4小時完賽開始憧憬。但馬拉松有句名言,30公里才是真正的開始,也許其魅力之一,就是長路漫漫,不可預測。每次和英國朋友交流,他們總是驚訝于中國飛速的變化,巨大的不可預測性,也成為這個東方大國的魅力。


    2013年10月,在深圳的一個都市交通論壇上,我介紹了通過亞洲基礎設施基金促進PPP模式在交通領域應用的概念,那時對PPP知者寥寥,和者更少,誰能想到幾年時間PPP變得如此如火如荼? 當時,坐在我左手邊的發言嘉賓是世界銀行的交通專家方可,而右手邊是一個微胖的年輕人,全程話不多,一直在反復的修改他那個介紹打車軟件的PPT。而此時,方可已經坐進了那時還不存在的亞洲基礎設施投資銀行AIIB的辦公室,而那個專注的年輕人,就是滴滴打車的創始人程維。


    相較于其他幾個大滿貫賽事,倫敦馬拉松賽道上的中國面孔并不多。我還是延續了我的習慣,經過可以辨識的中國選手身邊時,總會用中文說一聲“加油”。半程左右,遇到了一個臉上畫著五星紅旗的姑娘。

    “你從哪兒來?”

    “北京。你呢?”

    “洛杉磯?!?/span>

    “今天目標多少?”

    “四小時吧?!?/span>

    “那差不多,一起吧?!?/span>

    “好?!?/span>

    42公里的路程,總有一些驚喜。


    (未完,待續)


    本文作者為亞洲開發銀行高級PPP官員,財政部PPP專家庫專家,發改委PPP專家庫專家。






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