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    我國土壤問題特征及國外土壤環境管理經驗借鑒!

    分類:固廢觀察 > 土壤修復    發布時間:2020年11月11日 8:50    作者:固廢觀察公眾號    文章來源:固廢觀察公眾號



















    “土十條”于2016年5月31日千呼萬呼始出來,對于我國今后的土壤污染防治以及土壤修復有著非常重大的意義與影響。




    國外土壤污染防治的政策對土壤治理也有指導作用,下面為大家盤點以下7個國家關于土壤治理政策的特點,并從自身情況出發,談談對我國土壤防治的啟示。

    美國:《超級基金》,鍛造美國土壤

    美國土壤防治有3大特點。
    特點一:土壤污染管理采用逐級管理、分權管制的管理體系
    土壤污染地塊的管理由聯邦政府、州政府、社區及非政府組織共同完成。

    環保局作為主導,頒布了《土壤篩選導則》,作為污染場地評估和修復的標準化指南,為場地管理提供了分層次的管理框架。
    聯邦政府負責對突然污染地塊進行評估、管理及開發。
    州政府制定詳細的土壤污染地塊治理標準,起監督作用。
    地方政府和社區是主要實施力量的管理者。
    非政府組織作為參與者,參與推進土壤污染的治理。

    特點二:頒布《美國超級基金法》
    美國超級基金法,又稱《綜合環境反應補償與責任法》,是美國為解決危險物質泄漏的治理及其費用負擔而制定的法律。其目的是為了建立一個迅速清除因事故性泄漏危險物質和傾倒危險廢物的場所泄漏污染的反應機制。

    該法最大的特點是,明確了負有治理責任的主體包括總統、州政府、地方政府、印第安部落、危險廢物設施或船舶的所有者和營運人及法律規定的其他主體;治理費用應由發生危險物質泄漏設施的所有者或營運人或該設施所處土地的所有者或營運人承擔。

    為了解決治理費用承擔者不明或費用承擔者無力承擔治理費用的問題,該法規定建立危險物質信托基金和危險廢物處置設施關閉后責任信托基金。

    該法還規定了治理費用承擔者費用承擔的范圍和限度以及財政擔保,并對揭發、檢舉非法泄漏危險物質的違法者的人規定可給予最高達1萬美元的獎金,對違法者可處以每次2.5萬美元以下的罰款或每違法持續日2.5萬美元以下罰款,對累犯者,每違法持續日的罰款額可高達7.5萬美元。

    特點三:特殊的農地管理手段

    1、直接的農地保護
    土壤污染發展迅猛的一個源頭在于:城市擴張迅猛,一些原本質量高的優渥農業用地,被用于發展工業、商業。

    直接的農地保護主要采取各種措施限制農地轉為他用和鼓勵農地農用。通過稅款優惠與減免方案的手段,獎勵農地農用。

    2、限制城市發展的間接保護
    政府和民間組織購買農地發展權,保證土地的農業用途。明確劃分農業用地、工業用地和其他用地。

    3、制定土壤修復優先權
    美國對污染場地的管理修復流程制定了優先權列表。保證了某些對土壤污染危害大、易擴散的污染物得到足夠的關注與及時處理。

    荷蘭:《土壤保護法》,留住郁金香的美麗

    荷蘭的土壤污染管理也有3個特點。
    特點一:早預防、早治理 
    被稱為郁金香之國的荷蘭是歐盟成員國中最早就土壤保護進行立法的國家之一,于1970年就著手起草了《土壤保護法》。過去50年間,荷蘭政府先后制定了土壤環境管理法規和標準,此法規已經基本健全。比我國的土壤污染管理領先了40年。

    特點二:預防為主,兼顧治理

    政府設立了“土壤修復”目標值和干預值。

    這兩個指標,在荷蘭的國土上劃分了兩條紅線。這兩條紅線,劃分出3類不同質量的土地。分別為:“健康的土地”、“亞健康土地”、“生病的土地”。

    目標值表示低于或處于這個水平的土壤具備人類、植物和動物生命所需的全部功能特征,土壤質量是可持續的??梢岳斫鉃樘幱凇敖】怠睜顟B的土地。

    處于目標值以上、干預值以下的土地,可以理解為處于“亞健康”的土地。這個水平的土壤某些功能可能已經受到損傷,但尚未對生物造成威脅。

    干預值表示超過這個水平的土壤,可以理解為處于“生病”狀態的土地。其具備的人類、植物和動物生命所需的功能特征已經被嚴重破壞或受到嚴重威脅,必須接受強制干預。

    對已經在使用的土地,監控2個干預值,加強對土壤環境污染的預防。同時兼顧土地開發問題,可以及時發現土壤污染的異常行為,從根源斷絕土壤污染行為。

    特點三:可持續管理
    荷蘭所有受污染的土壤中,90%的土壤納入了可持續管理。為土壤建立使用歷史檔案,根據土地利用歷史開展土壤污染調查,建立污染場地清單,建立數據庫,進行風險評估,針對土壤污染場地風險的高低和土地利用的需求循序漸進地開展土壤治理。

    特點四:開放土壤污染管理數據系統
    在完成全國土壤調查后,共享土壤污染管理數據,為政府、行業、地方、企業等制定相關標注提供數據支持。

    日本:《土壤污染對策法》,隔離環境污染疾病
     
    特點一:建立完善的土壤污染防治法體系 
    20世紀70年代以來,日本頒布了一系列土壤防治的法律,并不斷依照實際情況修改:(1)《農業用地土壤污染防治法》:1970年頒布,1971年、1978、1993年和1999年修訂;(2)《土壤污染對策法》:2002年5月29日頒布,2003年2月15日生效:(3)《土壤污染對策法實施細則》:2002年12月26日頒布。

    特點二:行政機關加入檢查隊列,推進土壤防治進度 

    這些法律除了規定具體的規則措施外,還制定了一系列的保障措施。賦予行政機關進入檢測等權利,各行政機關協調合作以及國家和地方政府對土壤污染規制和援助。

    1970年《農業用地土壤污染防治法》頒布后,以清潔土壤為主要手段的土壤修復工程得以開展。截止1997年,占全部受污染土地面積76%(7140hm2)的土壤修復工程已宣告完成。2003年《土壤污染對策法》生效后,基于該法而實施的土壤污染狀況調查、制定的受污染土地以及修復的受污染的土地的數量明顯增加。

    特點三:制定配套的管理細則和操作流程 
    日本的土壤環境保護遵循以下模式:出現污染示例→制定標準、對策→依法監測→公布監測及治理結果→跟蹤監測、趨勢分析→制定防止對策。

    除了以上3個國家,還有4個國家在土壤防治取得成果。我們簡單了解,不做具體敘述了。

    英國:“污染場地風險評價技術”,指導土壤修復工作的利器

    2002 年3月,英國環境部發布了污染場地風險評價研究成果,包括污染場地健康風險評價要求,土地評價中的潛在污染物、土壤污染物的毒理學和人體攝人量估算,污染場地風險評價模型(CLEA),土壤污染指導性標準等一系列報告與標準,形成了“污染場地風險評價技術規范”。
    污染場地風險評價研究的重要內容是土壤中污染物風險評價標準的確立,即評價技術科學與否與評價標準密切相關。英國環保局在原土壤環境質量標準的基礎上,綜合各污染物的毒理學、污染狀況及其在環境中的行為特性,不同的土地使用類型,人體的暴露途徑與水平等因素,建立了土壤污染指導性標準,以有效地進行土壤污染風險評價、指導污染場地的修復工作。
     
    德國:《聯邦土壤保護法》,守住土壤的綠色地帶

    在德國,土壤污染問題受到廣泛關注。據統計,到2002年為止,德國境內大約有362000處場地被疑作受污染場地,面積約128000公頃,嚴重阻礙了所在地區的經濟發展,并增加了投資的環境風險性。目前,德國涉及土壤污染防治方面的法律法規主要有1999年3月實施的《聯邦土壤保護法》、《聯邦土壤保護與污染地條例》和《建設條例》等?!堵摪钔寥辣Wo法》提供了土壤污染清除計劃和修復條例;《聯邦土壤保護與污染地條例》是德國實施土壤保護法律方面的主要舉措,《建設條例》則涵蓋了土地開發、限制綠色地帶(Green field,指未被污染、可開發利用的土地) 開發方面的法規,并制定了土壤處理細則方面的基本指南。

    俄羅斯:《土地整理法》,開啟土壤治理之門 

    當前,俄羅斯尚無專門的土壤污染防治立法,但仍可于其他相關法律中發現對土壤污染防治作出的規定,包括:《俄羅斯聯邦環境保護法》、《俄羅斯土地法》、《俄羅斯聯邦大氣保護法》、《俄羅斯聯邦水法》、《俄羅斯居民衛生安全防疫法》及《俄羅斯聯邦關于安全使用化學殺蟲除莠劑和農業化學制品法》等。
    2001年6月生效的俄羅斯聯邦《土地整理法》中首次明確規定,對受污染土地必須進行治理,包括采取措施恢復及封存土地,復墾被毀土地,保護土地免遭侵蝕及泥石流、水淹、沼澤化、二次鹽漬化、干涸、板結、生產和消費廢棄物、放射性和化學物質污染等。

    韓國:《土壤環境保護法》,強制下修復污染土壤 

    20世紀70年代至80年代,韓國先后制定了空氣、水、噪音等單項污染防治法,專門的土壤污染防治法則始于1995年,此后又經過多次修訂,主要有:(1)《土壤環境保護法》:1995年1月5日頒布,1997至2004年多次修訂;(2)《土壤環境保護法實施細則》:1999年12月29日頒布,1998至2004年多次修訂。

    《土壤環境保護法》的頒布,使韓國得以建立一個土壤污染防治的綜合法律框架,對土壤環境保護產生了積極的影響。1996年環境部建立了土壤污染監測網,以防止與礦山、精煉廠、軍事基地、儲油設施、垃圾處理場相鄰地區的土壤污染。專門的土壤污染防治立法不僅強制實施土壤污染調查、土壤污染的制定和修復等制度,而且極大地促進了企業自愿進行土壤污染治理。

    例如,2003年,韓國5個主要石油公司與政府達成協議,通過自愿實施的環境保護項目來保護土壤質量。石油公司將在1年之內調查加油站和儲油罐地下土壤質量,并在隨后的10年內,每3年進行1次類似的調查,并對任何達不到官方土壤質量標準的土地,在1年內恢復土壤質量。

    結合我國土壤防治現狀,總結幾個啟示。

    我國土壤防治現況

    問題一:土壤防治目前“內憂外患” 

    在環境生態圈中,土作為“萬物載體”,地球上各種人分為和自然的污染物都將匯集在土壤中,這些污染物最終滯留在土壤中。這些污染物中就包括水污染物、大氣污染物和固廢污染物等。

    國外的治理思路:在完成水、大氣和固廢治理的基礎上,進一步關注土壤問題和解決土壤問題。而我們目前在水、大氣和固廢治理的治理還遠未到位,就開始處理土壤防治。

    在土壤治理過程中,水、大氣中的污染物依然源源不斷地“入駐”土壤,這些污染物種類繁雜,土壤的自凈能力沒有得到恢復,遠不能承載污染物對其的傷害。

    土壤功能的損傷進入惡性循環,不斷有污染物加入,惡化土壤功能,土壤功能日益退化,消除污染物的能力下降,污染物積聚更多,治理難度更大。

    既有土壤污染要治理已經污染的“內源”,又有水、大氣和固廢污染物不斷加入的“外源”。

    在水、大氣、固廢、土壤環境問題并存下,土壤防治的難度很大,土壤污染物可能會陷入“剪不斷”的窘境。

    問題二:基層對土壤保護的主動性不強

    在國外,大多數土地是私有的,土地的質量與土地所有者利益息息相關,所以土地所有者對土壤環境質量的關注度較高,會主動“關心”土壤環境質量。

    在我國,實行國家土地所有制,使得土地使用者只擁有土地使用權。以這種租借的形式使用土地會降低土地使用者對土壤環境質量和土壤污染防控的關注度。且由于法律的確實造成管理的缺位,即使土壤受到污染,土地使用者大多會選擇規避責任,隱瞞或漠視土壤污染事故。土壤污染發展到后期,國家要承擔很大一部分土壤污染治理的責任。

    問題三:土壤環境監管能力薄弱

    我國的基層環保機構不健全,部分地市和絕大部分縣級環保部門沒有設立專門的機構或人員負責土壤環境監測及污染防治工作,鄉(鎮) 一級更是空白。另外,土壤環境監管幾乎沒有資金保障。與空氣環境和水環境不同,土壤環境不具流動性,不均勻性特征十分明顯。同時,限于資金條件和人才條件,土壤環境保護科學研究能力明顯不足,無法有效支撐土壤環境保護與管理決策。

    問題四:土壤環境保護法律體系建設滯后

    在《土十條》出臺之前,我國現行的法律體系還沒有專門的土壤污染防治法律。涉及土壤污染防治的法律法規主要有《憲法》《環境保護法》《農業法》《土地管理 法》《基本農田保護條例》等。這些法律法規有關土壤環境保護的內容分散而不系統,且多是原則性的規定,缺乏可操作性,不適應我國土壤污染防治工作的實際需要。

    問題五:缺乏對保護土壤環境重要性的認識

    有相當數量的污染企業只顧自身利益,為了獲得更多利潤,超標排放污染物; 一些企業甚至鋌而走險,偷偷排放污染物,直接或間接地污染了土壤環境。特別是集中大量偷排,容易造成惡性污染事件,嚴重損害國家和人民群眾利益。社會公眾盡管自我保護的意識日趨增強,但相當一部分人對土壤環境安全的重要性仍缺乏深刻認識,這是我國土壤環境保護面臨的一個普遍問題。

    對我們的啟示

    美國:

    從管理角度看,土壤污染地塊的管理由聯邦政府、州政府、社區及非政府組織共同完成。由上至下皆為土壤管理機構,共同參與土壤防治。每個管理成員各謀其位,各盡其責。

    從法律角度看,《美國基金法》的“明智之舉”有3點:

    1、通過法律明確各級土壤治理管理者的責任,解決了土壤污染追責界定難、沒有標準參考的難題。

    2、通過建立信托基金,解決治理費用不能及時到位,或費用承擔者無力承擔治理費用的問題。

    3、通過獎勵揭發、檢舉非法泄漏危險物質的違法者的人,調動民眾參與土壤防治的積極性,減少了土壤防治的管理成本和盲區。使得不只是政府、企業,個人也能參與到土壤防治中來,有獎有罰。

    從經濟措施看,美國通過特殊的農地管理手段,出資救助“受傷”土壤。
    首先,“保本”。用經濟優惠政策,既刺激農地農用,讓原有的農用地繼續得到耕種,維持農用地原有的功能。

    其次,建立“農用地圍墻”。劃分明確的土地用途。國家與社會購買農地發展權,保障了農用地不作其他用途。

    最后,將土地污染物排序。即使不幸地發生了土地污染,也能率先處理對土壤危害大的污染物,最大程度降低對土壤的傷害。

    從土地使用者的角度考慮,既保障了土地使用者的利益,也能增加了其對土壤污染的關注度。

    依此,美國形成了土地使用者自行監督、土壤管理者依法監督、國家提供政策與資金協助監督的良性循環。

    荷蘭:

    從土地污染起步時間看,在追蹤污染土地歷史時,土壤環境的預防與治理工作進行得越早,越早揭示土壤污染潛在威脅,早抓住污染源頭,污染物的擴散范圍越早得到控制,土壤的功能損傷越少,后續的治理難度越少,所投入的社會經濟成本就越少。

    從防治手法看,土壤防治重在預防,從根源斷絕土壤污染行為,預防土壤污染是關鍵。同時兼顧土地開發與土壤污染防治。隨著城市不斷發展,人們不停地開發新土地。對新建及改擴建項目均要求進行嚴格的土壤環境管理,既防止新增污染土地,又要治理污染土壤。

    從可持續管理看,根據土地利用歷史開展土壤污染調查,建立污染場地清單,建立數據庫,進行風險評估,針對土壤污染場地風險的高低和土地利用的需求循序漸進地開展土壤治理。

    日本:

    從管制力度,強化農用地土壤的環境管理和用途管制,制定了農用地土壤管理與土地用途管制“雙管齊下”。

    從立法看,日本對土壤的積極立法,形成了強有力的土壤防治法律體系。讓土壤防治有法可依。不僅如此,國家立法還帶動了地方性法規或指南的發展,大量企業自愿采納土壤污染防治措施,僅在2004年,就完成了838項土壤污染調查,其中基于《土壤污染對策法》而實施的調查僅為130項。

    從具體措施看,日本將整個土壤防治流程化,精細化,建立了一套操作流程。將各級管理者的工作任務和各級之間的關系梳理清楚,并在實踐中不斷優化法律法規、質量標準,讓土壤防治常態化。

    總結 

    一、保證充足的土壤修復資金,發生土壤污染的突發事件時能處理。
    針對土壤防治與修復花費資金多,且周期長,經濟資金與專業技術人員到位遲,借鑒美國土壤修復的資金來源,保障土壤修復與治理的資金。發現土壤污染時,可及時發放資金,安排技術人員,可快速清楚污染源,減少土壤污染的擴散范圍。

    二、建立土壤防治責任制,健全土壤防治的法律法規體系。
    土壤污染追責難,溯源難,管理難。完善土壤防治的法律法規,健全監控的質量標準、技術規范迫在眉睫。美國的《超級基金法》、日本的《土壤污染對策法》等明確了參與土壤管理的各級職責,規定了土壤潛在責任主體、資金保障制度,制定配套的管理細則和操作流程。

    三、建立土壤防治獎勵機制,提倡公眾參與土壤防治,將土壤防治常態化 
    土壤環境污染應該由政府、社會團體、企業和個體共同參與。參考美國的《超級基金法》,獎勵揭發、檢舉非法泄漏危險物質的違法者的人,調動社會積極性。我國目前土壤防治的監督管理體系尚未健全,引導公眾參與土壤防治,可以降低環境監管成本的同時,減少環境監管的盲區。

    四、劃分明確的土地用途,早預防,早治理 
    強化農用地土壤的環境管理和用途管制,制定了農用地土壤管理與土地用途管制。土壤的法律法規落實到位,在管理環節上加強監督。

    五、建立土壤使用檔案,實現可持續管理 

    根據土地利用歷史開展土壤污染調查,建立污染場地清單,建立數據庫,進行風險評估,針對土壤污染場地風險的高低和土地利用的需求循序漸進地開展土壤治理。

    土壤污染治理費用高,難追責,預防措施難以監控。當土壤污染事故發生時,往往會因為無法及時追責到相關負責人,而政府和相關組織也無法從短時間內調動資金進行治理和修復,隨著水源、空氣等不可控因素,造成土壤污染范圍擴大,加重后期治理的難度。

    與發達國家相比,我們國家在法律法規的建立、管理監督力度、資金上依然存在較大差距。

    因此,既要健全土壤防治的管理條例,明確各政府各級部門的職責,明確社會各界在土壤防治中扮演的角色,建立管理基金,調動社會組織和個人的積極性,參與在土壤防治中。

    土壤防治在中國,并不只是屬于政府、企業的事。盡管如今,我國陸續出臺相關政策,開始著手土壤污染防治。我們的分析檢測人員,行走在一線,到所有可能存在污染的土壤取樣、檢測、分析、收集相關的土壤污染數據,建立數據庫,為日后的土壤修復提供依據。

    但是,土壤防治任務沉重,中間涉及的環節多,所需的人力財力龐大,僅靠我們的力量,是難以完成的。所以,土壤防治應由整個社會一起承擔,做到全民皆兵。

    中國的土壤防治道路,還有很遠要走。

    參考文獻:周艷,萬金忠,林玉鎖.淺談我國土壤問題特征及國外土壤環境管理經驗借鑒[J].中國環境管理,2016,8(3):95-100.
    來源:EWG1990
    來源 | 土壤改良及修復
    編輯 | 萬梓薇

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